明朝建立后的洪武一朝三十年时间基本上完成了藏族地区行政机构的建置。相对来说,完成建置是容易做到的,但采取怎样的方策去治理偌大的藏族地区却是很不容易的事。所谓“多封众建”政策是经历几十年的摸索实践才逐步确立起来的,可以说是明太祖洪武年间肇发其端,成祖永乐年间具备规模,宣宗宣德年间逐步完善的一个过程。
在行政区划与军政机构设置上,明朝在西藏基本上承袭了元朝的划置方式。在元代乌思藏宣慰司、朵甘宣慰司故地,明朝设立乌思藏、朵甘两个卫指挥使司和俄力思军民元帅府。后来,又将乌思藏、朵甘两个卫指挥使司升格为行都指挥使司,其下设指挥使司、宣慰司、招讨司、万户府、千户所等机构。各级军政机构的官员,均封委当地的僧俗首领出任。各级官员之任免、升迁,概由明朝中央直接决定,并颁授印诰等。
明朝除在藏族地区设置卫所外,还利用藏传佛教在藏族地区的深远影响,大力封授各派宗教首领和人士,推行僧纲制度,通过宗教加强明朝对广大藏区的影响。当时藏传佛教在西藏派系颇多,除控制卫藏地方政权的帕竹噶举派以外,尚有势力遍及川、康、卫藏的噶玛噶举派,以及势力仍强的萨迦派和后来居上的格鲁派等。
明朝治藏政策的核心被概括为“多封众建,因俗以治”。“多封众建”与“因俗以治”互为表里、相互支撑,即“多封众建”为表,则“因俗以治”作为其政情民俗的基础和政策理念为里;若“因俗以治”为表,则“多封众建”作为其政策措施的支撑为里。在明朝对这些藏传佛教的宗教首领人士的封授中,以永乐年间、宣德年间加封的“三大法王”和阐化王、护教王、赞善王、辅教王、阐教王等五个王最为重要,其次为大国师、国师及禅师等。
明朝自洪武二年(1369)多次派员至西藏地方,广行招谕,设置都司卫所,委官封职,并承元制,在西藏地方实行政教合一,管理地方军政事务。对各教派的僧侣代表人物,授以国师﹑大国师等封号。六年,封原乌斯藏摄帝师喃加巴藏卜为炽盛佛宝国师,授以玉印。永乐时进一步完善了僧官制度,设有法王﹑西天佛子﹑大国师﹑国师﹑禅师﹑都纲等不同等级,先后封授过西天佛子二﹑灌顶大国师九﹑灌顶国师十八和禅师﹑都纲等僧官。
永乐初年,为了进一步加强对西藏地方的管理,派遣太监侯显(后又续派太监杨英﹑袁琦﹑杜通﹑李宁等多人)和僧人智光等持节入藏,与各地方﹑各教派领袖人物多方接触,广泛交往,开始了明朝中央直接从藏区遴选领袖人物的新时期。先后封授了三个法王和五个地方之王。
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