清朝时全国也曾“对口支援新疆”

    3月29日至30日，全国对口支援新疆工作会议在北京召开，对进一步加强和推进对口支援新疆工作进行动员部署。鲜为人知的是，早在清朝乾隆年间，“对口支援新疆”的财政制度就已诞生。为了加快新疆发展、维护新疆稳定，重新审视当年的一些做法，不无裨益。

    1.内地省份“协饷”支援新疆财政

    1759年，清政府完全平定了中国西北边疆的叛乱和割据势力。乾隆皇帝取“故土新归”之意，将西域改名新疆，1762年设立伊犁将军，管辖天山南北超过200万平方公里的辽阔土地。在短短30多年的时间里，新疆各族人民，在中央政府的统一领导和全国各地的支援下，利用当时新疆的资源优势(主要是可垦荒地和草原)，实现了较快的经济发展。

    乾隆年间，清政府为了鼓励各族人民发展生产，在新疆采取特殊的税收优惠政策，对一些地区和民族完全免税，如哈密和吐鲁番地区的维吾尔族人，以及蒙古族土尔扈特东归部众。另外，清政府在其他地区的税率也很低。例如，清朝在牧区征税很轻，牛马税为百分之一，羊税为千分之一。

    保卫边疆是建设边疆的前提，乾隆年间，清朝在新疆常驻的军队约4.5万人。“兵马未动，粮草先行”，新疆每年的军政费用需白银200余万两，而新疆全年货币形式的赋税收入，仅有白银10余万两。清政府规定，新疆的所有财政收入都留归新疆各地使用。新疆地方财政的收支差额问题，则通过内地省份的“协饷”解决。

    从1760年开始，清政府每年从内地调拨“协饷”200万至300万两白银，充作新疆军政费用。当时，全国有25个省级行政区，除了财政比较紧张的黑龙江、吉林、盛京、乌里雅苏台(今蒙古国)、广西、贵州、云南、西藏、甘肃、青海外，其他的省以及粤海关、闽海关、江汉关、江海关等海关，都要分担新疆所需的财政支出。

    每年春夏间，新疆各地核定本地次年军政事业所需费用，将开支预算分别上报中央政府的户部(类似于今天的财政部)和驻在兰州的陕甘总督衙门(类似今天的兰州军区)。户部审定该预算后，按内地各省区和海关财政收支状况分摊。各省区和海关接到分摊数额后，按期将银两解送陕甘总督衙门，再由新疆派人领取，分存新疆各地银库，按月给各地公职人员和驻军官兵发放。

    这些费用，大部分用于驻新疆清军官兵和办事人员(包括内地来的满、蒙、汉族官员和新疆本地的维吾尔等族官员)的工资及日常行政开支，还有一部分用于重大的公共工程，如水利和道路建设等。

    2.清政府共拨给新疆近4亿两白银

    当新疆遇到大事时，由清朝中央政府拨专款支持，称为“专饷”。例如，乾隆年间的土尔扈特东归(编者注：土尔扈特是我国蒙古族中一个古老部落，明朝末年部族中的大部分人离开新疆故土，到了当时尚未被沙皇俄国占领的伏尔加河下游开拓家园，建立土尔扈特汗国。后因不愿向沙俄称臣，历尽艰辛于公元1771年回到祖国)，中央政府拨出专款20万两白银用于救济和安置。道光年间，平定境外浩罕汗国支持的张格尔叛乱时，中央政府共拨专款白银1000万两以上，其中400万两来自户部，200万两来自皇帝的内库，还有400万两从其他渠道筹措。清朝最大规模的拨款，是19世纪70年代，反击英俄支持的浩罕汗国阿古柏的入侵。《剑桥中国晚清史》称：“七年之中总数逾5230万两协饷的支援，是支持左宗棠在新疆取得胜利的惟一决定性因素。”1876年2月1日，清廷发出上谕：“国家经费有常，此次筹借巨款，系天下合力，办西陲军事，竭十余年之力，办今日军事。”

    据齐清顺在《清代新疆的协饷和专饷》一文中的研究，1760～1911年，清政府拨给新疆的协饷和专饷，总计高达近4亿两白银。

    这套制度，类似于今天的财政转移支付和发达地区对口支援，为新疆发展提供了稳定的经费支持。

    新疆的协饷制度，在当时是全国规模最大的发达地区对边疆的支援制度。类似的还有西藏，但清朝从内地派驻西藏的官员和军队，总计只有数千人，财政支援的规模无法与新疆的协饷制度相比。

    此外，江苏、广东等地的商人，也曾联合捐款上百万两白银，补充新疆的军政费用。

    3.乌鲁木齐等城的规模迅速扩大

    每年数百万两白银从祖国内地进入新疆，其中大部分作为工资发放，形成了比较强劲的购买力。很多内地商人看准新疆这个市场，西出嘉峪关，在新疆长期居住，促进了新疆城市的大发展，其中规模最大的就是乌鲁木齐。

    乌鲁木齐到18世纪50年代才建立城市，乾隆皇帝亲自以汉语命名为“迪化”，但蒙古语名“乌鲁木齐”仍在官方和民间继续使用。《西陲总统事略》称，乌鲁木齐“商贾辐辏，百物灌输，为关外北路一大都会”。早在1762年，来自内地的商人就开了500家店铺。当时的乌鲁木齐，有一条“江南巷”，是来自南方的人们聚居的地方。

    新疆城市的迅猛发展，并不限于乌鲁木齐。在伊犁地区，清朝统一后新建了惠远、惠宁、宁远、绥定、广仁、瞻德、拱辰、塔勒奇、熙春九座相距较近的姊妹城，总人口十多万人，是当时中国最大城市集群之一。据赵翼的《皇朝武功纪盛》，伊犁“村落连属，烟火相望，巷陌间羊马成群，皮角毡褐之所出，商贾辐辏”。清政府每年运到伊犁，供各族人民消费和边疆贸易的茶叶，就达几十万斤。此外，天山南北的巴里坤、哈密、吐鲁番、喀什等城市也发展很快。

    4.屯田政策让农牧业迅速发展

    大城市的出现，离不开粮食的供应。18世纪上半叶，新疆长期战乱，人口稀少，农业落后。清政府在统一新疆后，采取了屯垦戍边、鼓励移民的政策。天山以北原是牧场，清王朝在这里屯田，包括汉族、回族士兵的“军屯”，汉族、回族农民移垦的“民屯”，满族、锡伯族、蒙古族、达斡尔族等民族士兵和家眷的“旗屯”，维吾尔农民的“回屯”，各族人民一起开垦农田，改变了原先的生产面貌。

    据新疆人民出版社2004年版的《新疆史纲》介绍，清政府规定，内地愿到新疆屯田的农民群众，由官府提供车辆、沿途生活费用，并派人护送到屯田目的地；农民到达屯区后，官府提供土地、农具、种子和房屋、口粮等，助其安家；农民垦种的土地，按照政府规定的份额，六年之内不征赋税；如果农民开垦超出份额的土地，这些土地长期不征赋税。清朝还组织了6000户南疆的维吾尔族农民到伊犁地区种地，后来又有至少8000户维族农民自发来到天山以北，从事农业生产。

    这种在中央政府统一部署下，各族军民广泛参与的屯田事业，可以视为新疆生产建设兵团的历史先驱，它对保卫、开发和建设新疆，具有重大意义。

    新疆天山南路的维吾尔族聚居区，通过引进中原的农具，也提高了生产力。新疆的粮食和棉花产量迅速增加，满足了当地的需要。乾隆后期，新疆已成为大清西部的粮仓，乌鲁木齐等地一再出现粮食过剩的情况。为防止谷贱伤农，清政府曾经下令暂停军屯田工作。在甘肃等邻近省份遭灾缺粮的时候，乾隆一再下令调拨新疆存粮转运救济，并组织灾区人民移居新疆。

    新疆的牧业生产也有巨大发展，在清朝统一新疆12年后，土尔扈特部反抗沙俄压迫，万里东归，清政府立即从新疆地区调集了牛羊13万多头予以救济，英吉沙的伯克(维吾尔族地方政府首领)捐献出6000多件皮袄赠与东归部众。当时新疆畜牧业的生产规模由此可见一斑。

    5.清朝对新疆治理也有教训

    各族人民共同投身于新疆的开发建设事业，其前提条件就是各族和谐相处。在民族关系中，重视少数民族语言文字的使用，具有极为重要的意义。对一个民族语言文字的尊重，就是对整个民族的尊重，在这方面，清政府极为重视。乾隆帝本人，就注意学习各民族语文，他不仅精通满语、汉语和东蒙古语，还大致通晓西蒙古语、维吾尔语和藏语，能与觐见的少数民族政治和宗教首领，用其本民族的语言直接沟通。

    对少数民族的尊重，还体现在其他方面。清朝于1760年开始在新疆南部发行铜币。该币正面铸汉文“乾隆通宝”，背面铸有铸造局地址，一边是维吾尔文，一边是满文。

    从清朝统一新疆到乾隆帝去世的40年里，新疆保持了基本稳定，社会经济迅猛发展。当时虽还没经济统计指标，但从当时内地人民不断自发迁居新疆来看，新疆的人均GDP，很可能已高于全国平均水平。

    可惜的是，这种势头没能保持下去，后来的连年战乱，让早年的建设成果破坏殆尽，新疆西部50多万平方公里的领土也被俄国侵占。

    造成这种局面的原因是多方面的。在19世纪初，鸦片走私猖獗之后，清朝迅速衰落，祖国内地遭受侵略和战乱，断绝了对新疆的财政支援，是其重要原因。

    就对新疆的治理本身来说，清政府在执行民族政策的过程中，片面注重维护各族上层利益，没能让发展成果为各族群众共享，这也是导致社会矛盾逐渐激化的因素。来自内地的满汉官员日趋腐败，严重败坏了中央政府在新疆的形象，最终引发包括汉族在内的各族群众大规模造反，给外敌入侵造成可乘之机的历史教训，特别令人警醒。

    另外，清政府片面强调边疆的稳定，长期采取输血型的财政支持，而没有积极开发新疆自身的资源，甚至对民间自发集资采矿的行为，采取镇压措施。清政府也没能利用新疆的边贸优势，增加政府收入，而是片面强调“怀柔远人”，对外国商人征收的关税不到4%，甚至完全免税。这样，新疆对内地省区的财政依赖无法减少，既阻碍了新疆的发展，最终也不利于新疆的稳定。

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